STRATEGIE NATIONALE ET PLAN D'ACTIONS EN MATIERE DE LA DIVERSITE BIOLOGIQUES
 N P A-D B

II. 4. Gestion de la biodiversité sur le plan politique, légal et institutionnel

A travers le monde, il est bien connu que pour être efficaces et durables, les décisions de gestion doivent s'inscrire dans un cadre institutionnel et politique approprié, établi et renforcé par l'autorité de la loi. On ne devrait donc pas sous-estimer l'importance d'identifier les méthodes légales, institutionnelles et politiques pour faire face aux différents dangers qui pèsent sur les ressources biologiques. Le succès à long terme de la conservation, de l'utilisation durable de la diversité biologique et du partage des avantages découlant de l'exploitation des ressources biologiques dépendra donc en grande partie de l'existence d'un cadre légal, institutionnel et politique adéquat.

II. 4. 1. Du cadre politique

La ratification de la convention sur la diversité biologique a concrétisé la volonté de la République du Burundi de conserver la biodiversité nationale et de la gérer de façon durable.

Cet acte est venu compléter les décisions antérieures en faveur de la préservation des ressources biologiques pour leur utilisation durable notamment à travers les différents textes légaux intervenus, la création et l'organisation de l'Institut National pour l'Environnement et la Conservation de la Nature (INECN) et la création du Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement en 1989.

Depuis lors, le Gouvernement ne cesse de se préoccuper de la conservation de la diversité biologique pour permettre son utilisation durable dans l'intérêt de la communauté nationale. Il l'a concrétisé notamment par la formulation de la stratégie nationale pour l'environnement et son plan d'action ainsi que par la restructuration du Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement qui en détient la compétence.

En matière de promotion de la durabilité et du partage équitable des bénéfices de la biodiversité nationale, il encourage et participe activement aux projets sur la connaissance de la diversité biologique du pays et la recherche des voies et moyens de son utilisation durable pour le bénéfice de la communauté.

Nous pouvons citer ici le cas du Projet Biodiversité du Lac Tanganyika qui a notamment comme objectifs de mettre sur pied un programme d'action stratégique et une convention chargée justement de bien protéger la biodiversité du lac. De même, en vue d'asseoir des stratégies visant à bien conserver la biodiversité du pays, le Burundi est en train d'exécuter un projet sur l'élaboration de la stratégie nationale et du plan d'action en matière de diversité biologique. Cette politique va dans le sens des dispositions des articles 6 et 8 de la convention sur la diversité biologique et de ses objectifs stipulés en son article premier.

Cependant, les politiques mises en œuvre dans les secteurs autres que la gestion des ressources biologiques sont fondées sur des décisions accordant une importance insuffisante aux considérations d'écologie et de biodiversité. De même, les politiques sectorielles mises en œuvre par le passé par exemple dans le domaine de l'énergie, de l'agriculture pour ne citer que ceux-là ont toujours été établies en tenant compte essentiellement des intérêts du secteur en question. Il en a été souvent des politiques sectorielles lorsque les intérêts et les enjeux sectoriels l'emportaient sur les considérations de biodiversité ou les faisaient oublier

Les systèmes et les politiques économiques actuelles ne sont pas suffisamment sensibilisés à la valeur de la biodiversité. On observe souvent une sous-évaluation des éléments non commercialisables telles que les valeurs esthétiques, éducatives, scientifiques et socioculturelles. Cette situation conduit à encourager de plus en plus la conversion des ressources et l'exploitation non durable de la conservation et de l'utilisation durable de la diversité biologique.

Conséquemment, les décideurs politiques qui ne sont pas suffisamment informés sur la complexité et les processus des écosystèmes naturels, et sur les systèmes traditionnels de gestion des ressources, peuvent prendre des décisions politiques non appropriées pour la préservation de la diversité biologique.

Enfin , la crise socio-politique qui secoue le pays depuis Octobre 1993 est venue remettre en cause les efforts entrepris et un relâchement s'observe en matière de la protection et de la conservation de la diversité biologique sauvage qui est sérieusement menacée par des activités anthropiques de destruction ou de surexploitation qui risquent d'entraîner la disparition imminente de beaucoup d'espèces biologiques.

II. 4. 2. Du cadre légal

Les activités ayant un impact sur la biodiversité concernent en grande partie les Ministères ayant dans leurs attributions les travaux publics, l'agriculture et l'élevage, l'exploitation minière, pétrolière et carrières, la santé publique et le développement rural.

La législation peut être nécessaire pour établir des politiques qui embrassent tous ces domaines d'activités afin de légitimer les fonctions administratives et organisationnelles des programmes de la diversité biologique.

La gestion de la biodiversité au Burundi se réalise essentiellement par les textes législatifs et réglementaires, les conventions internationales ratifiées par le Gouvernement et qui font partie intégrante de la législation interne. Nous les passerons en revue mais l'on ne manquera pas de mentionner certains autres projets en préparation en ce domaine qui, pour la plupart, sont déjà au niveau de leur adoption par l'Assemblée Nationale.

Les textes dont il s'agit, élaborés dans leur grande majorité bien avant la ratification de la Convention de Rio de Janeiro du 5 juin 1992, n'étaient pas conçus dans la perspective de son intégration dans la législation interne. Aussi n'en couvrent-ils que certains aspects .

II. 4. 2. 1. Textes légaux de droit interne

a) Textes légaux édictés par l'autorité tutélaire

L'intérêt pour la conservation de la nature s'est manifesté depuis longtemps au Burundi. De source orale, on raconte que déjà au début du 20 ème siècle, le roi Mwezi Gisabo avait refusé à des hommes de brûler la forêt où était l'armée rebelle de son gendre qui combattait l'autorité royale. Ce roi disait que " la forêt de la Kibira constitue le trait d'union entre le ciel et la terre, personne n'a le droit de le faire disparaître ".

Pendant la période coloniale, plusieurs textes de lois ont été élaborés pour réglementer la coupe et la vente de bois de forêts naturelles, la chasse et la capture des animaux sauvages :
- l'interdiction de la coupe et la vente du bois domanial (O. R. U. n° 29/129 du 27/04/1923) ;
- l'organisation de la coupe et de la vente du bois de forêts (Décret du 18/12/1930).

Ainsi, d'autres relatifs à la protection de la faune ont été édictés tels le Décret du 27/11/1934 rendu exécutoire au Burundi par O. R. U. n° 24/ Just. du 04/04/1935 portant protection des animaux, le Décret du 21/04/1937 portant réglementation de la chasse et de la pêche.

Entre décembre 1933 et juin 1954, trois réserves forestières ont été établies officiellement :
- la réserve forestière de la ligne de partage Congo Nil en décembre 1933 (O. R. U. n° 33 /Agri. du 24 /5/1934) ;
- la réserve forestière du Bururi en avril 1951 (O. R. U. n° 52 /115 du 15/06/1954) ;
- la réserve forestière de Kigwena en juin 1954 (O. R. U. n° 52 /115 du 15/06/1954).

En mettant en réserve ces 3 forêts naturelles, l'autorité coloniale visait à la fois la protection des sols contre l'érosion et la conservation de la faune sauvage. Dès lors, tout cet arsenal juridique n'a cessé d'être violé par l'administration et par la population. En effet, tout le monde s'accorde à reconnaître que les populations jouent un rôle prépondérant dans l'application des lois.

Les règles que l'on a établies pour protéger notamment les forêts n'ont eu que peu d'effet, car la population, en grande partie analphabète, n'a pas été éduquée pour comprendre la raison d'être de toutes ces mesures qui d'emblée empiètent sur ses droits qu'elle considère comme naturels, comme des dons du Très-Haut si pas du Mwami.

En outre, cette même population éprouverait un sentiment de spoliation de ses ressources naturelles que la loi écrite aurait déclaré propriété de l'Etat. Par ailleurs, tout le monde s'accorde à dire aussi, que l'Administration ne tient pas ou n'a pas la possibilité de tenir à l'application de la loi ; il n'y a pas de technique juridique qui résiste.

b) Textes légaux édictées après l'indépendance du Burundi

1. Le décret-loi n°1/138 du 17 juillet 1976 portant code minier et pétrolier

Ce texte pris ensemble avec le décret n°100/130 du 14 décembre 1982 fixe les mesures d'exécution régissant essentiellement bien sûr les problèmes miniers et pétroliers tout en expliquant clairement les préoccupations du Gouvernement à prendre concernant l'environnement.

Il est intéressant particulièrement de constater que dans la politique de sa révision l'on ait suggéré que les mesures y relatives soient insérées dans le cadre des nouveaux projets, ce que le Gouvernement n'a pas manqué de faire dans la Convention Minière entre la République du Burundi et la Société Andover Ressources qui vient d'être adoptée par l'Assemblée Nationale.

Dans sa révision également, il a été recommandé qu'avant de commencer un projet minier il faudra effectuer une étude d'impact environnemental pour avoir une vue d'ensemble sur l'étendue des impacts du projet envisagé sur l'environnement en général (faune, flore, qualité de l'air, etc.).

Enfin, il faudrait que soit clairement spécifiée la nécessité d'établir des procédures de surveillance assorties de sanctions appropriées au cas où les normes convenues sur la protection de l'environnement ne seraient pas satisfaites. La sensibilisation de la population locale aux questions de la protection de l'environnement a été suggérée.

2. Le décret-loi n°1/6 du 3 mars 1980 portant création des parcs nationaux et Réserves naturelles.

Il détermine le régime juridique des aires protégées notamment en ce qui concerne l'interdiction de leur concession et cession, les mesures spéciales de conservation de la flore et de la faune, l'interdiction d'installation des populations à proximité des parcs nationaux et des réserves naturelles, des visites à l'intérieur des périmètres protégées.
Ce texte est lacunaire en ce qu'il se contente de poser quelques principes de gestion et renvoie à un décret inexistant jusqu'à ce jour, pour le choix des sites, le régime de protection et de conservation de la flore et de la faune. Il ne définit aucune des différentes catégories d'aires protégées qu'il entend créer. Il recourt indifféremment au concept de " parc national ", de " réserve naturelle " ou encore de " réserve naturelle intégrale " sans préciser ni les réalités ni les objectifs de conservation poursuivis. Il ne reconnaît pas les droits d'usage coutumier (droit de pâturage, droit d'extraction des plantes médicinales, etc., ce qui va à l'encontre même des objectifs de conservation, d'utilisation durable et de partage équitable des avantages découlant de l'exploitation des ressources biologiques.

3. La loi n°1/02 du 25 mars 1985 portant code forestier

Le code forestier fixe l'ensemble des règles particulières régissant l'administration, l'aménagement, l'exploitation, la surveillance et la police des forêts.

Tout en lui étant antérieur, il répond à plusieurs des objectifs de la convention sur la diversité biologique de Rio de Janeiro en ce que :

• il emménage plusieurs dispositions allant dans le sens de la conservation et de l'utilisation durable des ressources forestières et d'autres dispositions destinées à l'intégrité des systèmes forestiers ;
• il impose une obligation générale à tout propriétaire d'un terrain à boiser d'une part, de réaliser un boisement, son entretien et son exploitation en vue d'en assurer la rentabilité conformément aux règles d'une sage gestion économique, d'autre part de prendre
  des mesures nécessaires à la reconstitution des peuplements forestiers ;
• il réglemente les feux de végétation et définit les mesures de prévention ;
• il institue des forêts de protection ou réserves forestières pour lutter contre la dégradation des sols et pour la conservation d'espèces végétales ou animales en voie d'extinction.

Cependant, ce code forestier est lacunaire :

• il ne définit pas les statuts des reboisements privés et publics ;
• il prévoit des autorisations administratives sans les assortir des conditions ou de procédures pour empêcher des cas abusifs en matière de désaffection ou de défrichement ;
• il interdit expressément les droits d'usage au lieu de les réglementer (articles 45 et 56).

De telles lacunes empêchent évidemment de mieux assurer la conservation, l'utilisation durable et le partage équitable des ressources de la biodiversité, éléments clés de la convention.

3. Le code foncier

La loi n° 1/008 du 1er septembre 1986 portant création du Code Foncier du Burundi a pour objet de fixer les règles applicables aux droits reconnus ou pouvant être reconnus sur l'ensemble des terres sur le territoire national, ainsi que tout ce qui s'unit et s'y incorpore, soit naturellement, soit artificiellement.

A l'analyse de ce code, il apparaît que ce dernier n'a aménagé aucune disposition qui protège la ressource terre contre toutes les formes de dégradation qui ont comme conséquence la perte de la biodiversité, à savoir notamment l'érosion, la surexploitation des pâturages, les mauvaises pratiques culturales.

Par ailleurs, au lieu d'appuyer le Code Forestier, le Code Foncier promulgué une année et demie après, est venu limiter l'application de ce dernier. En effet, il existe une discordance au niveau des compétences pour les décisions portant sur les cessions ou concessions de terrains boisés.

5. Le décret-loi n°1/032 du 30 juin 1993 sur la production et la commercialisation des semences végétales au Burundi.

Il a pour objet de créer un cadre permettant de contribuer au renforcement du secteur semencier en vue de produire des semences agricoles de haute qualité résistante aux maladies et en quantité suffisante. A cette fin, il édicte une série de mesures strictes destinées à la protection, multiplication et conservation des semences ainsi qu'à la commercialisation des semences certifiées.

6. Le décret-loi n°1/033 du 30 juin 1993 portant protection des végétaux au Burundi

Il a pour objet la protection sanitaire des végétaux et produits destinés à la multiplication par la prévention et la lutte contre les ennemis des végétaux tant au niveau de leur propagation sur le territoire national qu'à celui de la diffusion et la vulgarisation des techniques de protection des végétaux par l'amélioration des produits.

Il interdit de détenir, de transporter sur le territoire national des ennemis des végétaux quel que soit le stade de leur développement.

Il les soumet au contrôle lors de leur importation ou exportation.

7. La loi n° 1/010 du 30 juin 2000 portant Code de l'Environnement au Burundi

Ce code fixe les règles fondamentales destinées à permettre la gestion de l'Environnement et à la protection de celui-ci contre toutes les formes de dégradation, afin de sauvegarder et valoriser l'exploitation rationnelle des ressources naturelles, de lutter contre les pollutions et nuisances, et d'améliorer les conditions de vie de la population dans le respect de l'équilibre des écosystèmes (Art. 1).

Dans sa partie relative à la biodiversité, le code aménage des dispositions visant la protection de la faune et de la flore et de la biodiversité en général, en vue d'assurer la gestion rationnelle du patrimoine génétique et préserver l'équilibre de celui-ci en interdisant les atteintes aux milieux naturels et aux ressources animales et végétales.

Ainsi est posé le principe de la préservation de la biodiversité, la reconstitution des écosystèmes dégradés et la régénération des espèces animales et végétales menacées ou en voie de disparition, qui constitue une obligation incombant à l'Etat, aux collectivités locales, aux privés et aux personnes physiques ou morales.

De même, il prévoit la possibilité d'instituer, en cas de nécessité, des mesures spéciales impliquant la création des réserves intégrales en vue de renforcer davantage la conservation in situ des espèces particulièrement menacées ou en voie de disparition.

Cependant, il manque encore des textes réglementant les aspects de la conservation et du partage des ressources biologiques, des biotechnologies et de bio sécurité.

Remarques.

• D'autres textes portant mesure de préservation, conservation et commercialisation des ressources de la biodiversité existent. Ils datent de la période coloniale. On estime qu'il n'est point nécessaire d'en faire cas ici puisque pour la plupart ils sont tombés en désuétude.
• S'agissant des textes en cours d'élaboration, nous pouvons citer le projet de loi sur la pêche et l'aquaculture et le décret portant délimitation d'un parc national et quatre réserves naturelles.

II. 4. 2. 2. Conventions internationales ratifiées par le Burundi

La République du Burundi est partie à plusieurs conventions tant internationales que régionales ayant rapports directs avec la gestion de la biodiversité et susceptibles de contrer les dangers sur les ressources biologiques :

• La Convention de Rio de Janeiro du 5 juin 1992 entrée en vigueur le 29 décembre 1993. Elle a été ratifiée par le Burundi en 1996.
• La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction " CITES " du 3 mars 1971 ratifiée par le Burundi en 1988.
• La Convention relative aux zones humides d'importance internationale, particulièrement comme habitat des oiseaux d'eau " Convention RAMSAR "de 1971 ratifiée par le Burundi en 1996.
• La Convention sur la protection des végétaux entre les Etats membres de la Communauté Economique des pays des Grands Lacs " CEPGL "Elle est du 25 février 1990. Cette convention vise à promouvoir une coopération en matière de protection des végétaux entre les pays de la CEPGL à travers son Institut de Recherche Agronomique et Zootechnique (IRAZ) et les organismes nationaux chargés de la protection des végétaux..
• La Convention zoosanitaire entre les Etats membres de la CEPGL du 25 février 1990 ratifiée par le Burundi le 31 mai 1990.Cette convention a pour objet de protéger l'élevage pour la lutte contre l'introduction et la propagation des maladies des animaux. Ses dispositions rencontrent parfaitement l'esprit de conservation et de durabilité prônée par la Convention de Rio de Janeiro sur la diversité biologique.
• La Convention phytosanitaire pour l'Afrique du 13 septembre 1967 ratifiée par le Burundi le 4 juillet 1992. Cette convention a pour objet de renforcer la coopération entre les Etats Africains pour lutter contre les ennemis des plantes et des produits végétaux et pour empêcher leur introduction et leur propagation sur les territoires nationaux. Toutes ses dispositions visent donc à assurer la conservation des plantes.

Enfin, d'autres conventions internationales pertinentes en matière de biodiversité sont en voie de ratification par le Burundi. Il s'agit de la convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles, de la Convention de Bonn sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage et de l'accord pour la conservation des oiseaux d'eau migrateurs d'Afrique-Eurasie.

II. 4. 2. 3. Mise en application et effectivité des textes légaux et des conventions

Le cadre légal sur la gestion de la biodiversité comporte de nombreuses lacunes et contraintes liées à l'application et à l'effectivité des textes légaux et des conventions internationales. Les plus importantes sont les suivantes :

• le manque de textes d'application pour la plupart d'entre eux, ce qui rend souvent ces textes de lois et de conventions inapplicables ;
• la non prise en compte de la nécessité d'une approche participative de tous les intervenants du secteur de la conservation et de la gestion de la biodiversité dès l'élaboration des textes jusqu'au stade de leur mise en application ;
• certains textes sont fondés sur un contexte institutionnel et socio-économique dépassé, largement inadaptés au contexte actuel ;
• beaucoup de nos textes de lois et règlements sont pris en dehors de toutes considérations d'ordre légistique et socio-culturel ;
• l'ineffectivité de certains textes tient au fait que les moyens humains, matériels et financiers nécessaires à leur mise en application font défaut;
• la méconnaissance de ces textes ou de l'ignorance de leur existence, non seulement par les citoyens mais aussi par ceux qui sont chargés de veiller à leur application ;
• les conventions internationales ratifiées par le Burundi ne sont pas relayées par des textes d'adaptation ;
• les mesures incitatives ne sont pas suffisamment employées pour encourager des comportements favorables à la conservation de la biodiversité ;
• beaucoup d'aspects de la biodiversité ne font objet d'aucun encadrement juridique (biotechnologie, partage des bénéfices découlant de l'exploitation des ressources biologiques).

II. 4. 3. Du cadre institutionnel

Le secteur de la biodiversité est de la compétence de plusieurs institutions tant nationales qu'internationales concernées à titres divers. La coordination est réalisée par l'Institut National pour l'Environnement et la Conservation de la Nature sous la tutelle du Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement qui réalise la politique du Gouvernement en la matière.

Les institutions qui sont directement aux prises avec la question de la biodiversité sont les suivantes :

A/ Institutions nationales :
- L'Institut National pour l'Environnement et la Conservation de la Nature (INECN).
- La Direction Générale de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement.
- L'Institut des Sciences Agronomiques du Burundi (ISABU).
- La Direction Générale de l'Agriculture.
- La Direction Générale de l'Elevage.
- La Direction Générale de la Vulgarisation agricole.
- L'Université du Burundi.
- L'Administration provinciale et communale.

B/ Institutions communautaires, régionales et internationales :

- L'Institut de recherche Agronomique et Zootechnique (IRAZ).
- La Conférence sur les Ecosystèmes des Forêts Denses et Humides d'Afrique Centrale (CEFDHAC).
- L'Office International des Epizooties (OIE).

La mise en œuvre des dispositions de la convention visant à assurer la conservation, l'utilisation durable, le partage juste et équitable repose sur la disponibilité de ressources humaines en quantité et en qualité suffisante à l'échelon national, et la disponibilité des moyens financiers.

Dans l'état actuel des choses, ces institutions éprouvent des contraintes de plusieurs ordres :

• les capacités institutionnelles très faibles en termes de moyens matériels, financiers et humains. En effet, en termes de moyens humains, les rares personnes qu'on emploie sont peu entraînées et mal payées ;
• l'absence d'un système d'information sur la biodiversité du pays visant à harmoniser et à rendre davantage accessibles les connaissances sur la biodiversité au Burundi. En effet, à l'heure actuelle, les données ayant un lien avec la biodiversité sont centralisées et gérées par divers organismes ;
• l'absence d'un système de suivi évaluation permettant de connaître l'évolution de la biodiversité ainsi que les causes principales de sa perte ;
• le manque de sensibilisation des Ministères et d'autres intervenants sur l'impératif de la protection de la biodiversité. En effet, plusieurs intervenants influent positivement ou négativement sur la biodiversité sans mesurer la portée environnementale de leurs activités ;
• la structure institutionnelle marquée de certains flous voire des rivalités dans le partage des compétences (services du MINATE ou de l'Agriculture) par le cumul de compétences peu compatibles en elles (par exemple la compétence d'agir et celle de contrôler ou réglementer) ;
• le défaut de la coordination intersectorielle essentielle en matière de protection de la biodiversité. Ainsi les différentes institutions agissent de façon isolée et cloisonnée.

En bref, sur le plan institutionnel, il apparaît que la question de rendre plus efficaces et fonctionnelles les institutions chargées de la gestion des secteurs influents sur la diversité biologique se pose avec acuité.